Poniższy tekst został opublikowany w monografii naukowej Węzły miasta.
 
 

Wnioski na przyszłość

Krystyna Guranowska-Gruszecka, Anna Jeziorska, Małgorzata Łaskarzewska

 

Model poprzedzający działania planistyczne

W związku z brakiem w obecnym polskim prawodawstwie planistycznym obowiązku poprzedzenia Studium UiKZP i planów miejscowych ogólnym opracowaniem przedstawiającym dla większego terenu, np. śródmieścia metropolii, zasady funkcjonalno-przestrzenne – niezbędne jest wprowadzenie takiego opracowania do procedur prawnych. W tradycji różnych krajów europejskich jest to „master plan”, czy „plan strategiczny”. Autorzy proponują nazwać to opracowanie „modelem konstrukcji urbanistycznej”. Zgodnie z doświadczeniami Szkoły Krakowskiej¹ nie chodzi tu o geometrię konkretnych obszarów wskazanych jako nowe enklawy centralne o zmieniającej się funkcji, ale o zasady kształtowania węzłów miejskich, schematy powiązań, nie tylko w granicach miasta, ale także w skali regionalnej.

Pomocnym narzędziem takich działań, usprawniających w przyszłości prawidłowe funkcjonowanie miast, będzie stworzenie konkretnych przepisów miejskich z uwzględnieniem następujących zasad:

• zapewnienia dostępności transportowej węzła;
• kształtowania sieci ciągów pieszych i rowerowych;
• przestrzegania standardów europejskich węzłów przesiadkowych;
• stosowania różnorodności funkcjonalnej;
• kształtowania nowych przestrzeni publicznych z zachowaniem skali ludzkiej tych przestrzeni ulic i placów;
• kształtowania tożsamości miejsca poprzez wysokiej jakości architekturę, detal urbanistyczny, symbolikę;
• określenia zakresu rewitalizacji w aspektach społeczno-gospodarczych.

Obowiązujące dokumenty prawne: Studium UiKZP, MPZP, plany rewitalizacji

Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, będąc z zasady prezentacją poglądów przedstawicieli Gminy, stanowi dokument świadczący o kierunkach rozwoju obszaru. 99% gmin dysponuje takim dokumentem.

Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązkowo zgodne ze Studium UiKZP, wykonywane są w ograniczonym zakresie w Warszawie (ok. 40% pokrycia obszaru). Dla stołecznego śródmieścia ich procedura trwa bardzo długo, a w ostatnich latach treści planów obalane są w rozstrzygnięciach wojewody, najczęściej wobec innej interpretacji obowiązującego prawa miejscowego. W różnych województwach w Polsce wydawane są różne rozstrzygnięcia w tych samych sprawach, czasem sprzeczne z sobą, co wprowadza chaos inwestycyjny.

Obecnie konieczna jest zmiana prawa dotyczącego planowania i dostosowanie go do dokumentów międzynarodowych, na które Polska się zgodziła. Jak wynika z wypowiedzi i doświadczeń Piotra Pecenika, w krajach Europy Zachodniej oprócz twardego stosowane jest także miękkie prawo, będące wynikiem nie bezkrytycznej akceptacji pracy komputera, lecz wspomagania tych narzędzi logiką i mądrością specjalistycznych grup eksperckich, które potrafią przewidzieć dalszą przyszłość w efekcie zmian i wykreować najlepsze rozwiązania.

Plany rewitalizacji stanowią platformę możliwości dyskusji i konsultacji społecznych na początku opracowania przed przygotowaniem programu rewitalizacji, a nie na końcu, jak w MPZP. Procedura ta pozwala na stosunkowo szybkie ich przeprowadzenie. Obecne sformułowania ustawowe (z 2015 roku) ułatwiają rewitalizację terenów zdegradowanych w stanie kryzysowym, brakuje natomiast konkretnych narzędzi do przeprowadzenia rewitalizacji np. w śródmieściu, gdzie w miejscu działającej jeszcze, ale na stosunkowo niskim poziomie, zabudowy przemysłowej ma powstać ekskluzywne centrum biznesowe, hotele sale konferencyjne, apartamenty mieszkalne w wieżowcach z usługami na dolnych kondygnacjach itp. program. Ponadto, między terenami rewitalizowanymi w śródmieściu powinna być zgodnie ze współczesnymi teoriami sieć powiązań, co nie jest realizowane.

Ustawa o rewitalizacji też wymaga korekty, jeżeli ma spełniać współczesne potrzeby. Dotyczy obszarów kryzysowych, czyli tych najbiedniejszych, o najniższych standardach architektury i rozwiązań inżynieryjnych, natomiast ożywienie śródmieścia to zadanie bardziej skomplikowane.

Zarządzanie procesami przekształceń strefy śródmiejskiej. Kto i jakimi metodami?

W Polsce brak jest doświadczeń w sprawnym zarządzaniu, zwłaszcza tak skomplikowanymi realizacjami jak zadania kompleksowych przekształceń stref śródmiejskich struktur metropolitalnych, które dopiero teraz się tworzą. Charakterystyczna jest fragmentaryzacja tego zarządzania na poszczególne ograniczone zakresy.

Prace rewitalizacyjne obejmują kilka dziedzin, czy dyscyplin, wymagają trafnych decyzji nie tylko z punktu widzenia jednej profesji, ale wielu nurtów tworzących wspólnie jedną całość, i to działającą na rzecz ludzi: mieszkańców i użytkowników strefy śródmiejskiej, czyli na rzecz wspólnoty. Opierając się na pozytywnych doświadczeniach z krajów Europy Zachodniej, żeby sprostać temu zadaniu, musi być powołana specjalna struktura zarządcza – do jasno określonych celów. Obecnie władza samorządowa odpowiada za planowanie przestrzenne. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają wójta, burmistrza czy prezydenta miasta do takiej roli.

Wojewoda sprawdza zgodność z prawem miejscowym opracowań planistycznych, mogąc wydawać rozstrzygnięcia w tych sprawach. Rozstrzygnięcia takie mają moc obowiązującą jak ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w innych przypadkach zawsze można się na nie powołać. Na ten sam temat w skali Polski wydano w ostatnich latach kilka rozstrzygnięć różnych i wzajemnie sprzecznych z sobą. Można zatem w oparciu o takie rozstrzygnięcia obalić każdy dokument planistyczny.

Prawnicy, którzy wyparli urbanistów z Urzędów Wojewódzkich, nie zgadzają się na planowanie multifunkcji w śródmieściach, naciskając, że musi być ustalona konkretna funkcja, chociaż zgodnie z teoriami urbanistycznymi jedynie różnorodność w rejonie węzłów miejskich jest gwarancją sukcesu, popularności, atrakcyjności i wyników gospodarczych.

Istniejące w Polsce prawo miejscowe nie nadaje się do prawidłowego projektowania obszarów śródmiejskich dużych miast i nie można zgodzić się jedynie na literalne czytanie i przestrzeganie nieprawidłowości, które w nim są zapisane. Należy zmienić wiele jego elementów. Obecnie działalność urzędów wojewódzkich jest kojarzona z celowym wprowadzaniem chaosu.

Wspieranie inwestycji lokalnych miejskich przez rząd

W przypadku uzasadnionych społecznie działań rewitalizacyjnych, np. w śródmieściu metropolii czy też struktur miejskich aspirujących do miana metropolii, sfery rządowe (premier, ministerstwa) – zwłaszcza w odniesieniu do ważnych problemów infrastrukturalnych wymagających rozwiązania i finansowania – powinny wspierać wybrane inwestycje. Wymaga to jednak dyskusji i uzgodnień toku sprawy z władzą samorządową na danym terytorium oraz wyboru priorytetowych zadań.

Reprezentacja mieszkańców i użytkowników terenu

Aby uzyskać przychylność społeczną dla nowych inwestycji decydujących o rozwoju miasta konieczna jest aprobata lokalnej wspólnoty mieszkańców oraz grup zawodowych egzystujących na danym terenie. Należy tworzyć wspólnoty, które będą wybierać swoich reprezentantów. Powinni to być ludzie, którzy zarówno przedyskutują priorytety potrzeb z lokalną społecznością, jak i potrafią podjąć rozmowy, dyskusje i negocjacje rozwiązań z władzą czy innymi decydentami zagospodarowania konkretnego terenu.

Zarząd Ekspertów – model brytyjski

W Europie Zachodniej największe doświadczenia w zakresie takiej partycypacji są znane z Wielkiej Brytanii. Stąd propozycja zastosowania modelu brytyjskiego. W przypadku rewitalizacji należy powołać zespół niezależnych ekspertów, upoważnionych do działań decyzyjnych wypracowanych w ramach tego zespołu. Zespół powinien liczyć nie więcej niż kilkanaście osób; przy większej liczbie członków, jak wynikało z wiedzy uzyskanej w doświadczalnych badaniach, niemożliwe jest osiągnięcie dobrej współpracy między uczestnikami tej jednostki zarządczej. Składać się ona musi z profesjonalistów wysokiej klasy i o sprawdzonym wielkim zaangażowaniu w realizowaną ideę.

Potencjalny skład specjalistów w grupie zarządczej: - urbaniści: zarówno naukowcy, jak i doświadczeni praktycy; - twórcy architektury o różnorodnych funkcjach; - prawnicy, w tym reprezentanci twardego prawa – które, chociaż krytykowane, jest obecnie stosowane, nie zawsze z pozytywnym skutkiem – oraz współcześni kreatorzy prawa (zwłaszcza „miękkiego”); - specjaliści branżowi, jak: konstruktorzy (niezbędni w projektowaniu certyfikowanych obiektów), inżynierowie transportu miejskiego z doświadczeniem w skali europejskiej (najważniejsi przy planowaniu węzłów przesiadkowych), instalatorzy, inżynierowie środowiska… i inni, w zależności od potrzeb wynikających z tematu; - socjolodzy, którzy muszą dojść w badaniach do przyczyn problemów społecznych oraz dopomóc urbanistom w zahamowaniu upadku mniejszych ośrodków miejskich i wiejskich wokół rozwijających się dynamicznie centrów metropolii. Te mniejsze ośrodki drąży także problem bezrobocia (w Radomiu, 100 km od Warszawy, bezrobocie w 2017 roku wyniosło 24%). Potrzebna jest równowaga gospodarcza. - psycholog społeczny czy antropolog – dla uzdrowienia sytuacji w przypadku konfliktów i ogólnych problemów społecznych, pomoc w zrozumieniu priorytetów, którym hołdują poszczególne lokalne ugrupowania, wsparcie w negocjacjach i dochodzeniu do pozytywnych rozwiązań, w kierunku socjalizacji; - specjaliści z dziedziny gospodarki rynkowej, teorii dywersyfikacji, od których zależy powodzenie biznesowe stref centralnych miasta.

Grupa zarządcza to zespół ludzi o różnych specjalnościach, który musi nawiązać na tyle harmonijną współpracę między sobą, by efekt końcowy wypełnił założone cele nakierowane na dobrą jakość życia ludzi na określonym obszarze i rozwój gospodarczy.

Grupa ta reprezentowana przez swój własny zarząd musi mieć predyspozycje merytoryczne i decyzyjne oraz możliwość kontaktów z władzą samorządową i wyższego szczebla w sprawach pilnych i ważnych. Jednym z najbardziej istotnych zadań dla funkcjonowania śródmieścia metropolii jest skoordynowanie działań instytucji zajmujących się transportem zbiorowym: koleje, metro, ruch autobusowy, tramwajowy (przebiegi linii, przystanki, rozkłady jazdy), które obecnie działają niezależnie bez wzajemnej współpracy.

Ponadto, ta grupa ekspercka nie może być pod presją, naciskiem, czy uzależniona politycznie. Jest niezależna – merytorycznie odpowiada, a w przypadku nieudanych fragmentów swojej działalności poprawia to, co źle funkcjonuje, dążąc do sprawnego załatwienia trudnych spraw.

Działalność ekspercka, jak każda inna, powinna być monitorowana. Proponuje się wprowadzenie corocznego audytu przez co najmniej pięć lat, w celu sprawdzania jak funkcjonują podjęte decyzje.

Przedsięwzięcia inwestycyjne publiczno-prywatne

W wielu krajach, m.in. we Francji, potencjalni inwestorzy uczestniczą w dyskusjach na etapie przygotowywania planów dla fragmentu miasta czy jego śródmieścia, zaznajamiając się z zamiarami rozwojowymi, ale nie mają prawa głosu decydującego w tych działaniach. Ostatecznie decyzje o kierunku przekształceń podejmuje samorząd i finansuje zwykle inwestycje inżynieryjne stanowiące kręgosłup przyszłego założenia. Samorząd dba o połączenie danego terenu z systemem instalacyjnym i komunikacyjnym miasta. Natomiast wypełnieniem tego zadania poszczególnymi inwestycjami zajmują się inwestorzy prywatni.

Zaletą zatem przedsięwzięć publiczno-prywatnych jest możliwość wpływu władzy samorządowej lub innego zespołu zarządczego, np. ekspertów, na kierunki przekształceń danego obszaru. Dzięki temu powstają przestrzenie publiczne, place, zieleńce, można też uniknąć wielu błędów. W polskim systemie obecnie stosowanym spontanicznego zagospodarowywania na różne cele wolnych działek przez inwestorów prywatnych nie ma gwarancji zabezpieczenia interesów publicznych, zorganizowania przestrzeni wspólnych, publicznych, tak potrzebnych na terenach śródmiejskich, decydujących o zadowoleniu i lepszym poziomie życia mieszkańców tego terenu i użytkowników spędzających tu czas.

Należy zobowiązać inwestorów dużych zamierzeń, z których będą czerpać zyski do wykonania na rzecz np. sąsiadującego zagospodarowania dodatkowych inwestycji, tonizujących czy będących rekompensatą za utrudnienia stworzone przez te nowe deweloperskie zespoły zabudowy. Może to być boisko sportowe, zieleniec, pawilon służący integracji mieszkańców na sąsiednich terenach mieszkaniowych, garaże publiczne lub inne działania służące idei „wymiany świadczeń”.

Może się to odbywać na podobnej zasadzie jak w przypadku parków technologicznych. Strona publiczna przygotowuje teren do budowy obiektów i określa charakter tych inwestycji, a strona prywatna wpisuje się w te założenia z poszczególnymi obiektami. Zwykle kilkanaście procent finansowania całości zamierzenia przez stronę publiczna daje ok. 85 % wkładu strony prywatnej. Większość takich inwestycji w Wielkiej Brytanii w latach 90. oceniono jako „dobre praktyki”; także w Polsce parki technologiczne są pozytywnie oceniane.

 

 

Rozważania zawarte w tej książce zmierzają do wydobycia problemów współczesnych dużych rozwijających się miast w Polsce. Słabą stroną dynamicznego rozwoju jest brak perspektywicznego myślenia i rozwiązywanie problemów post factum. Tymczasem rozwiązania z wielu miast europejskich dają dobry przykład zachodzących procesów miejskich, a staranne ich obserwacje i oceny rezultatów prowadzą do wdrażania satysfakcjonujących rozwiązań.